다. 한일 국교정상화 과정

1951년 10월 한국과 일본간에 예비회담이 개최된 이후 독도문제를 둘러싼 한국과 일본의 논의과정을 살펴보겠다. 일본은 1953년 4월 15일 시작된 2차회담에서 독도문제를 들고 나온 이래 틈틈히 독도문제를 들고 나왔다. 위에서 기술한 바와 같이 1953년 10월 3차 회담이 결렬된 직후의 2-3년간 이 문제를 집중적으로 파고들었으며, 1958년 4차회담과 5차회담을 거쳐 1961년 10월 6차 회담때까지 어업협정의 고비마다 수시로 독도문제를 거론하였다. (김동조, 김동조 전 외무장관 회고록-냉전시대의 우리외교, 서울 문화일보 2000년 pp.197-198)
1962년 3월 12일부터 3월 17일까지 5차례에 걸쳐서 최덕신 외무장관과 고사카(小坂) 외상간의 제 1차 한일 외무장관 회담이 개최되었다. 이 회담에서 고사카 일본 외상은 한국의 청구권은 38선 이남으로 한정되며, 독도의 영유권은 일본에 속한다고 주장하였다. (이원덕, 한일 과거사 처리의 원점, 서울 서울대 출판부 1996년 p. 152-157)

1962년 9월 3일 제 6차 한일회담 제 2차 정치회담 예비절충 제 4차 회의에서 일본측은 독도문제를 청구권 문제토의에 포함시켜야 하며 국제사법재판소에 제소하기 합의하자고 제의하였다. 한국측은 한일회담의 의제가 아니므로 국교정상회 이후에 논의하기로 별개 취급하자고 제의하였다. (정치회담 예비절충 제 4차 회의록(1962년 9월 3일)이도성 편저 실록 박정희와 한일회담-5.16에서 조인까지 서울 도서출판 한성 1995년 p.109)
이 회담에서 특기할 사실은 이케다 국장이 “사실상에 있어서 독도는 무가치한 섬이다. 크기는 히비야 공원정도인데, 폭발이라도 해서 없애버리면 문제가 없을 것이다”라는 견해를 제시한 점이다. (이도성(1995) p.109)
이 발언에 대하여 김동조 외무장관은 회고록에서 “일본에게 있어서 독도문제는 처음부터 어업문제를 해결하고 한국측의 평화선에 대응하기 위한 협상카드였을 뿐이며 실제로 독도를 자기 영토로 삼고자 하는 생각은 없었던 듯 하다”고 평가하고 있다.(이도성(1995) p.109)

같은 해 10월 20일에는 김종필 중앙정보부장과 오히라(大平) 외상간에 교섭이 있었다. ‘김종필-오히라 메모’로 유명한 이 회담에서 오히리 외상은 독도문제를 국제사법재판소에 제소하는 데 한국이 응해달라고 하였다. 김종필 부장은 이 문제는 한일회담과는 별개 문제이므로 국교정상화 후 시간을 가지고 해결하자고면서 제 3국에 의한 조정방안을 제의하였다. (김종필 오히라 1차회담 기록(1962년 10월 20일), 이도성(1995) p.129)

이같은 제의는 당시 한국정부의 입장과는 다소 차이가 있었다. 일본측에서 김종필 부장이 독도문제에 대해 기존입장에서 후퇴하여 양해를 하기로 했다는 논란을 제기하자 박정희 대통령은 11월 8일 대통령 긴급훈령을 통해 “일측에서 독도문제를 다시 제기하는 경우에는 동 문제가 한일회담의 현안문제가 아님을 지적하는 동시 일측이 이 문제를 제기하는 것은 한국민에게 일본의 대한침략의 경과를 상기시킴으로써 회담의 분위기를 경화시킬 우려가 있음을 지적할 것”이라고 지시하였다. (대통령 긴급훈령(김종필) 1962년 11월 8일, 이도성(1995) p.131)

다음해인 1965년 2월 시나 일본 외상이 일본 외상으로서는 최초로 서울을 방문하였다. 이동원 외무장관과 시나 일 외상은 1965년 2월 19일 영토문제, 관할권 문제 등 한일간 쟁점 사항을 그대로 남겨둔 채 서로의 주장을 희석시켜 각기 해석할 수 있는 여지를 남겨두는데 합의하였다. (이동원 대통령을 그리며 서울 고려원1992 pp. 225-232)

이같은 과정을 거쳐 1951년 예비회담이 열린 이래 약 14년에 걸친 한일회담은 1965년 6월 22일에 ‘한일 기본관계에 관한 조약’의 체결로 결실을 맺었다. 최근 공개 된 외교문서에 따르면 1962년 제6차회담 중 이세키 국장은 󰡒사실상 독도는 무가치한 섬이다. 폭발이라도 해서 없애버리면 문제가 없을 것󰡓이라고 제안했다. 한국은 '회담 현안이 아니다'고 피해갔다. (문화일보 2005년 6월 20일)

그러나 기본조약에는 독도의 영유권 문제를 어떻게 처리하느냐에 대한 명문규정을 두지 않고 있다. 다만 ‘한일양국간의 분쟁의 평화적 처리에 대한 교환공문’형식으로 양국간의 분쟁은 우선 외교적으로 해결하고, 해결되지 않을 경우 양국 정부가 합의하는 절차에 따라 調停에 의하여 해결한다고 규정되어 있다. 분쟁의 해결에 관한 교환공문은 다음과 같이 규정하고 있다.

양국정부는 별도의 합의가 있는 경우를 제외하고는 양국간의 분쟁은 우선 외교상의 경로를 통하여 개혁하는 것으로 하고 이에 의하여 해결할 수가 없는 경우에는 調停에 의하여 해결을 도모한다.

오재희 당시 주일대사관 정무관장은 일본의 제안으로 분쟁의 해결에 관한 교환공문을 작성했을 때 일본정부는 독도를 분쟁지역으로 남겨두기 위해 '독도'라는 문구를 집어넣으려 했다으나 한국정부는 독도문제는 한일간 거론할 사안이 아니라며 절대불가 방침을 고수했다. 1965년 6월 22일 한일기본조약 본조인 서명 예정일까지 이 문제가 해결되지 않았고, 이동원(李東元) 외무장관과 시이나 외상간의 마지막 담판도 불발로 끝났다. 결국 사토오 일본 총리가 협정문 초안에서 '독도를 포함한'이라는 문구를 펜으로 직접 그어 버림으로서 협정이 조인될 수 있었다고 밝혔다.

하지만 사토오 총리는 ‘일본이 독도라는 문구를 뺀 것은 외교상의 정치적 결정으로, 일본이 향후 독도를 분쟁지로 거론안하겠다는 것과는 별개의 문제’라며 `독도문제 해결을 못보고 선반위에 올려놨다'고 언론에 설명했다. 일본측은 독도라는 표현이 빠졌더라도 `양국간의 분쟁'에는 독도가 포함돼 있다는 주장이다. (동아일보 2005년 1월 24일)

본조약 조인을 앞두고 일본은 독도문제를 한일간의 분쟁지역으로 명시하기를 원했고, 한국은 독도가 분쟁지역이라고 명기될 경우 한일협정 자체를 서명하지 않겠다는 강경입장을 보였다. 결국 당시 사토 일본 총리는 한일간 분쟁관련 문건에서 독도를 제외하기로 결심했고, 그 결과 독도문제는 일딴 덮어둔 채 한국과 일본은 국교를 정상화하였다. 물론 사토 총리는 일본이 독도라는 문구를 뺀 것은 외교상의 정치적 결정으로 일본이 향후 독도를 분쟁지로 거론하지 않겠다는 것과는 별개의 문제라는 점을 분명히 했다. (김동조(2000년) pp.197-198)

한일협정 조인 다음날인 1965년 6월22일 일본신문에서는 ‘양국외상의 밀실회담에서 독도문제의 처리방식도 합의를 보았다’고 보도하였다. 즉, ′분쟁의 평화적 처리에 관한 교환 공문′의 적용대상에 독도문제가 포함된다는 것이었다.
이에 대해 이동원 외무부 장관은 1965년 8월 9일 국회특별위원회에서 분쟁해결을 위한 각서교환 사실을 인정하였으나, 이에는 독도문제가 포함되지 않았다는 것을 시이나(椎名) 외상과 사토오(佐藤) 총리가 양해하였다는 취지의 발언을 하였다. (橫川新(1998) p.370.)

분쟁해결을 위한 각서 교환이 있는 것은 사실이다. 이는 국제회의의 관례상의 상식이다. 아무리 친선국가간의 조약이라 하더라도 때가 지나면 오해가 발생하거나 반드시 마찰이 일어나거나 하는 것은 역사가 입증하는 바이다. 앞으로 특히 어업문제나 청구권문제 등으로 혹시 분쟁이 발생하면 이를 어떻게 해결하는가, 이러한 해결책에 관한 각서를 교환하였다. 그러나 이에는 독도문제가 포함되어 있지 않다는 것을 시이나 외상 및 일본의 사토오 총리가 양해하였다.

이에 대해 1965년 10월 27일 중의원 일한조약 특별위원회에서 ‘한국정부의 답변 중에 분쟁의 평화적 처리에 관한 교환공문에는 죽도문제가 포함되어 있지 않다고 하는 것을 사이나 외상, 사토오 총리가 양해하였다고 말하고 있는데 어떤가?’라는 질문에 대해 사토오 총리는 “저는 그 점은 지금 확실하게, 그러한 일은 없다고 말씀드립니다.”라고 답변하였고, 시이나 외상은 “총리와 마찬가지, 저는 양해한 기억은 없습니다”라고 답하고 있다. (橫川新(1998) p.372.)

한편 사토오 총리는 일본국회에 한일 기본조약의 심의를 요청하는 연설문 ‘우호관계의 수립’에서 독도문제에 대해 “...분쟁해결에 관한 공문에 의해 독도문제에 관해서 평화적 해결의 길이 열렸습니다. 독도가 우리 국가의 고래의 영토인 것은 말할 필요도 없다. 정부는 금후도 강력히 그의 영토권을 주장하겠습니다”라고 주장하였다.
또한 1965년 11월 26일 일본 중의원에서 교환공문의 해석을 둘러싸고 한일간에 불일치가 있지 않느냐는 질문에 대해서도 시이나 외상은 결코 직접 합의했다는 답변은 피한 체 "주관적 해석 내지 기대를 말한 것 뿐"이라고 답변하였다. 시나이 외상의 답변은 다음과 같다

이 양국간의 분쟁문제로서 객관적으로 이를 관찰하더라도 竹島는 가장 최대의 분쟁문제라고 할 수 있을 것입니다. 그리고 이 분쟁문제의 처리에 관하여 죽도문제를 제외한다고 하는 것이 어디에도 아시는 바와 같이 적혀 있지 않습니다. 당연히 이는 죽도가 분쟁문제라고 하는 것이 명로한 것입니다. 그러므로 죽도라고 씌어 있다, 혹은 독도라고 씌어 있다, 그러한 것은 문제가 아니다. 결국 양국의 극히 중요한 분쟁이다. 그래서 이 문제의 해결에 관해서는 통상적인 외교루트로 해결을 도모한다, 이러한 것으로 되어 있는 것이며, 어째서 도대체 이 중요한 교환공문이 합의되었는가라고 하는 것을 생각해 보면, 이는 말할 것도 없이 죽도라고 하는 문제를 의식하면서 양국의 당사자가 이 교환공문을 썼다고 하는 것은 더 없이 명료하지 않을 수 없습니다. (橫川新(1998) p.372.)

따라서 이 교환공문에 관하여, 일본측은 독도의 귀속문제에 대해서는 한일회담에서 해결되지 않았으며, 교환공문 속에서 독도분쟁을 배제한다고 규정하고 있지 않으므로 독도문제는 교환공문에 의해 해결을 해야한다는 입장을 취하고 있었던 것으로 보인다.
1964년부터 한일회담이 타결될 조짐을 보이기 시작하자 한국내에서는 한일 국교정상화에 반대한 움직임이 일어났다. 이케다(池田) 총리는 1964년 2월말 중의원에서 내각의 운명을 걸고 한일 국교를 정상화시키겠다고 밝혔다. 박정희대통령은 1964년 3.1절 기념식에서 한일 국교정상화에 대한 결의를 표명하였다. 그러나 전야당과 종교, 사회,문화단체 대표 200여명이 3월 9일 대일 굴욕외교 반대 범국민투쟁위원회를 결성하고 국민의 권리를 촉구하였다. 1965년 3월 24일 서울대, 연세대, 고려대 대학생 4,000여명이 교내에서 한일회담 성토대회를 가진후 가두로 진출하였다. 결국 6월 3일 정부는 계엄령을 선포하였다. (김학준, 전환기 한국 외교의 시련과 극복-60년대 정치부 기자의 증언, (서울 : 조선일보사, 1993년), pp.75-76.)

한일협정 비준반대시위로 공화당은 8월 14일 국회에서 비준동의안을 강행, 통과시켰으며 8월 26일 위수령이 발동되고, 9월 4일에는 연세대, 고려대 휴업령이 내렸다. 12월 18일 한일 양국은 비준서를 교환했다. (이동원(1992) p.272)

한일기본조약에 대해 일본의 각 정당은 일제히 성명을 발표하였다. 자민당만이 다나까(田中) 간사장이 발표한 ‘우호를 갖고 국교회복’제하 성명에서 한일 국교정상화는 한일 양국간의 진정한 우호관계를 세우는데 있으며 독도문제를 이반의 분쟁처리에 맡긴 것은 이러한 대국적 판단에 따른 것이라고 긍정적으로 평가하였다. 야당은 전반적으로 독도문제가 해결되지 않았다는 점일 비판하고 있다. 사회당은 ‘남북통일을 저해한다’는 제목의 성명에서 “독도문제에서는 일본정부는 아직 분쟁중의 것으로 이를 위해서 분쟁의 평화적 처리에 관한 교환공문을 만든 것이라고 한다. 한국정부는 독도는 어디까지나 한국의 영토이며 앞으로도 교섭할 필요는 없다라고 말하고 있다....이것은 정반대의 견해이다. 이와같이 조약을 조인한 양당사국이 그 중요사항에 전혀 다른 해석을 하고 있는 것이 조약이라고 말할 수 있는 것인가?”라고 비판하였다. 민주사회당은 ‘심의하여 의문을 해명하라’라는 니시무라(西村) 서기장 명의의 성명문에서 정부가 독도문제를 경시하고 있으며, 교환공문에 따라 독도문제가 해결될 것이라는 정부의 견해는 증명할 필요가 있다고 비난하였다. 민주사회당 성명문중 독도관련 사항은 다음과 같다

...그 첫째는 독도문제이다. 주지의 사실과 같은 독도의 경제적 가치는 특히나 어둡다. 그러나 그런 것을 가지고 국권의 기본이 흔들리는 이 문제를 경시하는 것은 절대로 용서할 수 없다. 정부는 이 문제 처리에 대하여 분쟁처리에 관한 교환공문에서 해결의 목표가 확정되었다고 언급하고 있으나 한국측의 국회 답변 등과도 관련하고 참된 교환공문에 따라 해결될 것인가 아닌가 진리의 구명을 필요로 한다.
공명당도 호오조(北條) 서기장 명의의 ‘비준승인은 연기하라’제목의 성명서에서 “...독도의 해결도 한국측은 한국의 것으로결정되었다고 한 것에 대해 일본측은 미정이라고 말하고 있는 등 중요문제는 조약에서 명기되어 있지 않아근본적인 견해차이도 해석으로 보여주고 있다”라고 비난하고 있다. 공산당은 미야모토(宮本) 서기장 명의의 ‘군사동맹에의 길이다’ 제목의 성명서에서 “...독도문제에 대해서도 한국측은 현안사항에 포함시키지 않고 있다고 하며 사실상 한국측의 점령 그대로 끝을 맺고 있다”고 비난하였다.

한일회담 과정에서 일본측이 독도문제를 끈질기게 물고늘어졌던 이유는 기본적으로 일본의 청구권 지불금액을 최소한도로 국한시키고 어업협정에서 유리한 위치를 점하는 있었던 것으로 보인다. 회담교체수석이었던 우바시 심의관은 김동조 주일대표부 대사와의 비공식 회담에서 “구린내 나는 물건은 뚜껑을 덮어두자. 일본의 竹島 영유권 주장을 한국이 인정할 수 없듯이 일본도 국민감정상 한국측 주장에 승복할 수 없는 입장이니, 일본 외무성이 독도문제와 관련한 요청문서를 매년 한 차례 한국측에 전달하면 한국측에서는 그대로 묵살하면 되지 않겠느냐”고 제의하였다. (김동조(2000), p.200)


라. 12해리 영해법 선포를 둘러싼 한일 갈등

한일 국교정상화가 이루어진 이후에도 일본정부는 1970년까지 매년 ‘한국에 의한 竹島의 불법점거’에 대해 항의를 계속하였다. 1971년 이후에는 일본정부는 외무성에서 공표하는 外交靑書를 통해 독도에 대한 항의를 하고 있다. (橫川新, 죽도, 鄭一永·朴春浩 共編 韓日關係 國際法問題(서울:百想財團, 1998) pp. 363-364)

일본 외무성은 1971년판 일본 外交靑書에서 독도문제를 처음으로 거론하였다.

전년에 이어, 1970년 9월에 행한 독도주변의 해상순시 결과의 근거하여 동년 11월 13일 한국의 독도불법검거에 대하여 항의코 즉시 퇴거를 구하는 구상서를 발했으나, 한국측은 11월 24일 같은 구상서를 가지고 동도가 한국령임을 주장하여 종전부터의 태도를 견지하고 있다.

1974년은 김대중 납치사건으로 한일관계가 악화되었던 해이다. 이 해 外交靑書는

일 외무성은 한국의 독도불법점거에 대하여 종래부터 계속항의하고 있으나 1973년 6월에도 한국관헌에 의한 독도주변에 있어서의 일본 어선 임검이 있어서 이것은 동도가 일본국 영토인 것과 임검은 부당하다고 한국에 항의하였다.

1987년판 일본 外交靑書에는 독도문제에 대해 다음과 같이 기술하고 있다.

일본은 한국에 의한 竹島의 불법점거에 대하여 종래로부터 반복하여 항의하고 있으며 1986년 11월의 해상보안청 순시선의 조사결과에 입각한 항의를 한 외에 각종 회의의 기회에도 이 문제를 적극적으로 한국측에 제기하고 있다.

일본의 12해리 영해와 200해리 어업수력 선포를 앞두고 1977년 2월 5일 후쿠다 (福田) 총리는 참의원에서 ‘독도는 일본의 고유영토’라고 발언하였다. 이에 대해 한국정부는 2월 7일 “역사적으로나 국제법상으로나 독도는 한국의 고유 영토이므로 일본정부의 영유권 주장이나 관할권 행사를 인정할 수 없다”고 일본측 발언을 일축하였다. 후꾸다 총리는 1977년 6월 25일에도 “일본의 영해를 12해리로 설정시 竹島는 일본의 고유영토라는 전제하에 설치하겠다”고 언급하였다. 한국정부는 1977년 12월 31일 영해법에 따라 독도 주변을 포함한 영해 12해리를 설정하였다. 다만 대한해협은 국제해협임을 감안하여 영해를 3해리로 설정하였다.
영해법과 경제수역 200해리 선포와 관련하여 벌어진 한일간의 독도문제는 일본정부가 200해리를 선포하되, 한일간, 일중간에는 적용하지 않기로 하면서 일단락되었다.